2022年，黨的二十大明確提出：“深化集體林權(quán)制度改革”，習(xí)近平總書記對(duì)集體林權(quán)制度改革做出重要批示指示，久久為功地推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，助力鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。今年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《深化集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），是落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書記指示批示精神的重要舉措和具體體現(xiàn)，在集體林權(quán)制度改革歷程上具有里程碑意義。《方案》明確提出了“加快推進(jìn)‘三權(quán)分置’”和“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”等主要任務(wù)。

一、“推進(jìn)集體林地‘三權(quán)分置’”和“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的背景意義

1981年推行“林業(yè)三定”以來，家庭經(jīng)營成為集體林區(qū)主要經(jīng)營形式，尤其是2002年新一輪集體林權(quán)制度改革進(jìn)一步強(qiáng)化家庭經(jīng)營，明晰林地產(chǎn)權(quán)，解決了集體林地公平分配的問題，但由此帶來的林地規(guī)模小和細(xì)碎化問題造成了集體林效益損失和全要素生產(chǎn)率下降。根據(jù)我們的實(shí)地調(diào)研，農(nóng)戶戶均林地面積在34畝左右，散落在5—6塊林地上，增加了經(jīng)營管理成本，產(chǎn)生了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題，對(duì)全要素生產(chǎn)率的損失在8%左右。近10年來，由于木材價(jià)格呈現(xiàn)下跌態(tài)勢，勞動(dòng)力成本不斷上漲，集體林對(duì)農(nóng)戶維持生計(jì)的貢獻(xiàn)明顯下降，共同造成了農(nóng)戶經(jīng)營集體林意愿下降。2013年，習(xí)近平總書記提出了集體土地“三權(quán)分置”改革的重要論述，由集體林地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”轉(zhuǎn)型為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，使過去集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從臺(tái)下走到臺(tái)上。2018年修訂通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律形式明確了“三權(quán)分置”，從政府和集體林經(jīng)營主體等默認(rèn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為法律認(rèn)可的集體林地經(jīng)營權(quán)，并不斷強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營權(quán)賦權(quán)賦能。全國各地開展了形式多樣的集體林地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索，譬如發(fā)放經(jīng)營權(quán)證和林下經(jīng)營權(quán)證等。并賦予經(jīng)營權(quán)多種權(quán)能，規(guī)定“林地經(jīng)營權(quán)可以依法再流轉(zhuǎn)或者依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”“加快推進(jìn)‘三權(quán)分置’”成為“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的前置條件。在理論上，集體林地“三權(quán)分置”可以促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”可以提高集體林地經(jīng)營的規(guī)模收益，彌補(bǔ)因木材等林產(chǎn)品價(jià)格下跌和勞動(dòng)力成本上漲所帶來的收益損失。然而，目前集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率仍不足10%，原因在于集體林地市場化發(fā)育程度不足，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶手中的林地難以流出來，新型林業(yè)經(jīng)營主體難以或者不愿意獲得集體林地經(jīng)營權(quán)。破解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的困局，需要從明晰林權(quán)與優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)入手，通過規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，雙管齊下地解決問題。集體林地“三權(quán)分置”是破解此困局的必要條件，規(guī)模經(jīng)營新增效益是充分條件。《方案》的出臺(tái)為破解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)困局提供了行動(dòng)指南，更有效地促進(jìn)集體林地“三權(quán)分置”和實(shí)現(xiàn)集體林地適度規(guī)模經(jīng)營。

二、如何“推進(jìn)集體林地‘三權(quán)分置’”

集體林地“三權(quán)分置”是我國林權(quán)基礎(chǔ)性制度，是黨和國家對(duì)集體林權(quán)制度的政治宣示。“加快推進(jìn)集體林地‘三權(quán)分置’”是有效市場和有為政府互動(dòng)的選擇，因此，在“加快推進(jìn)集體林地‘三權(quán)分置’”的過程中需把各級(jí)政府、林草主管部門的能動(dòng)性和市場自適應(yīng)性有機(jī)銜接起來，實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)。

《方案》提出：“堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變，維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)能”，這是深化集體林權(quán)制度改革的底線，不容動(dòng)搖，須長期堅(jiān)持下去。承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的權(quán)利，需要穩(wěn)定和保護(hù)承包權(quán)，為了林農(nóng)和其他經(jīng)營主體獲得穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，《方案》提出：“開展集體林地延包試點(diǎn)，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認(rèn)延包合同，以林地承包到期為起點(diǎn)起算并合理確定延包期限。”承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變是維護(hù)和保護(hù)經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，能夠促進(jìn)集體林地可持續(xù)經(jīng)營。目前，各級(jí)政府和林草主管部門花大力氣解決集體林權(quán)歷史遺留問題，調(diào)處集體林權(quán)糾紛，明晰集體林權(quán)。針對(duì)林業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)登記部門合作，《方案》提出“開展集體林權(quán)首次登記的，相關(guān)費(fèi)用納入地方財(cái)政預(yù)算”，實(shí)現(xiàn)林權(quán)證向不動(dòng)產(chǎn)證漸次平穩(wěn)過渡，設(shè)計(jì)針對(duì)集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記程序和辦法，建立健全集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范和管理辦法，規(guī)范不同經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)集體林權(quán)的政策措施。《方案》還首次提出了“改革自留山使用制度，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，探索將其林地長期使用權(quán)分為使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保權(quán)能，完善其繼承和自愿有償退出政策”。這讓自留山像承包山一樣獲得相應(yīng)的“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)對(duì)自留山經(jīng)營權(quán)的賦能，提升了自留山市場化發(fā)育程度，從不可流動(dòng)的“死”資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的“活”資產(chǎn)資本，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)美和百姓富增加了重要生產(chǎn)要素。

三、如何“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”

集體林地“三權(quán)分置”是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的前提和基礎(chǔ)，集體林地經(jīng)營權(quán)是因集體林權(quán)流轉(zhuǎn)而生，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)營主體優(yōu)化生產(chǎn)要素配置和提升全要素生產(chǎn)率的重要手段。

針對(duì)林農(nóng)和其他不同集體林經(jīng)營主體，《方案》提出了相應(yīng)的政策規(guī)定。就林農(nóng)而言，“鼓勵(lì)各地采取措施，引導(dǎo)農(nóng)戶通過出租、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)。支持小農(nóng)戶通過多種形式聯(lián)合開展生產(chǎn)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶股份合作經(jīng)營、農(nóng)戶委托經(jīng)營模式。”“完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。”家庭林場和大戶等林業(yè)新型經(jīng)營主體是小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要形式，“林業(yè)保姆”“三變”和“返租倒包”等是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)參與規(guī)模經(jīng)營的重要方式。就集體經(jīng)濟(jì)組織而言，《方案》明確規(guī)定：“對(duì)仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，將集體林地收益權(quán)量化到戶，收益權(quán)證發(fā)放到戶。”這樣可以實(shí)現(xiàn)集體林地規(guī)模經(jīng)營和維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益有效銜接與均衡。“引導(dǎo)國有林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營，促進(jìn)集體林經(jīng)營水平提升。”實(shí)現(xiàn)國有林場改革和集體林權(quán)制度改革協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮國有林場和集體林經(jīng)營主體各自的比較優(yōu)勢，優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置，從而達(dá)到提升集體林經(jīng)營全要素生產(chǎn)率的目的。福建三明開展了以“林票”為主要特點(diǎn)的國有林場和集體林經(jīng)營主體聯(lián)合經(jīng)營的探索，一些地區(qū)開展了國有林場場外造林等生動(dòng)實(shí)踐。就社會(huì)資本參與集體林經(jīng)營而言，《方案》要求：“鼓勵(lì)探索林權(quán)資產(chǎn)折資量化的林票運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)森林資源對(duì)社會(huì)資本的吸引力。各地要依托現(xiàn)有平臺(tái)搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)，建立社會(huì)資本投資林權(quán)的渠道。鼓勵(lì)各類企業(yè)參與林業(yè)投資經(jīng)營，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，建立健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制。”既要激發(fā)社會(huì)資本參與集體林的積極性與提升集體林經(jīng)營的資本深度，又要遏制資本盲目擴(kuò)展和野蠻生長。

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的必要條件，集體林經(jīng)營效益和效率的提升是“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的充分條件。因此，“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”需要營造出良好的支撐環(huán)境，一是“加大金融支持力度”，可以有效提升集體林經(jīng)營的資本深度和金融深度，金融服務(wù)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血脈，強(qiáng)化數(shù)字普惠和綠色金融服務(wù)，與金融部門合作，共同開發(fā)符合林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的新金融產(chǎn)品和衍生產(chǎn)品，《方案》對(duì)金融支持林業(yè)做出了新規(guī)定，強(qiáng)化資本替代勞動(dòng)力，進(jìn)一步提升林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；二是“切實(shí)加強(qiáng)森林經(jīng)營”，精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，提高林業(yè)生產(chǎn)力水平，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑，增加林地價(jià)值；三是培育壯大產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)“以二促一帶三”融合發(fā)展，拉長林業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能林業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)林業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)數(shù)字化，為“發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”創(chuàng)造額外的利潤空間；四是強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)體系，推動(dòng)社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、中介化，為規(guī)模經(jīng)營主體提供專業(yè)、高效、充足的社會(huì)服務(wù)；五是解決好規(guī)模經(jīng)營主體的林業(yè)設(shè)施用地問題；六是營造良好營商環(huán)境，進(jìn)一步做好放管服。